保定市城市园林绿化条例

关于《保定市城市园林绿化条例》的政策解读

为有效推进《保定市城市园林绿化条例》的立法，规范本地城市园林绿化建设、保护和管理等工作，在充分调研论证、广泛征求意见的基础上，我局负责起草了《保定市城市园林绿化条例（草案）》（以下简称《条例》）。现将《条例》有关情况做如下说明。

一、制定《条例》的必要性

城市园林绿化是城市生态系统的重要组成部分，在改善城市环境、维持生态平衡、美化城市景观方面发挥着重要作用，是实现城市可持续发展的重要生态措施。近年来，保定市城市园林绿化事业不断发展，我市2013年被评为国家园林城市，“十三五”期间全市省级园林县城实现了全覆盖，城市园林绿化水平不断提高，成效显著。但是，由于保定市处于北方内地，独特的地理与气候，园林绿化条件先天不足，与省内外其他城市相比、与人民群众的要求相比，还有较大差距，主要表现在：一是城市绿化特色彰显不够；二是城市总体绿量体量不大，公园绿地分布不均，居民出门游玩需求不能得到保障，绿化品位不高，与建设“公园城市”和“品质生活之城”的要求还有一定的差距；三是城市绿化管控手段缺失，已建成的绿地随意侵占和毁坏门前树的现象时有发生，绿化成果保障力度不够；四是针对违法破坏绿地和植物行为处罚乏力，现有依据和标准无法满足城市发展的实际。这些问题影响和制约着保定市园林绿化事业发展，出台城市园林绿化地方性法规，对推动城市园林绿化事业健康发展、规范管理，改善人居环境，建设公园城市，加快推进城市生态文明建设十分必要。

二、起草过程

（一）立法工作部署

根据《保定市人大常委会2021年立法工作计划》《保定市人民政府2021年立法工作计划》，《保定市城市园林绿化条例》被列为一类立法项目，并确定由保定市城市管理综合行政执法局负责起草。3月25 日市人大城建委召开了《条例》立法工作推进会，对该《条例》的起草工作进行专题部署。会后全局上下高度重视，迅速启动，全面谋划《条例》的起草工作，成立了由局长、副局长担任组长、副组长，各处室业务骨干为主要成员的起草工作小组，负责与相关部门和起草单位的沟通联系、组织《条例》起草过程中的调研、会务等工作。同时为了提高立法工作质量，依托专家智库，委托河北金房律师事务所承接起草任务，收集了国家、河北省出台的城市园林绿化相关法律、法规和其他城市出台的城市园林绿化条例共40部作为参考和借鉴，草拟初稿。

（二）调研考察

《条例》涉及问题内部会议摸排后，拟定调研大纲。依托调研大纲组织到高碑店、涿州、徐水、定兴、安国、博野、唐县、阜平等八个县 （市）和市绿化工程管理处进行实地调研和座谈， 在调研过程中各地城市管理行政综合执法部门、自然资源和规划部门、园林绿化部门、社会化养护单位等纷纷就本地园林绿化工作的情况、存在的问题和希望在条例中体现的内容发表了意见。结合各单位意见对《条例》初稿进行系统修改完善，补充制度设计，并根据市人大和市司法局的要求列举了每一条每一款的起草参照依据。

5月24日至30日，根据市人大的组织，我局相关部门一行到扬州、南京、苏州考察学习城市园林绿化地方立法先进经验与做法，论证《条例》中各项制度设计的合理性。

（三）内部论证会

6月5日，我局召集各业务部门召开了条例起草内部座谈会，听取各业务部门意见并将调研提纲发放至其他未进行现场调研的县（市），由各县（市）根据实际，对本地园林绿化工作实际和工作中遇到的需要通过立法解决的问题，书面反馈意见和建议。

（四）组织专家论证

6月11日我局组织召开了由高校园林专家、法学专家、园林绿化职能部门专业人员组成的专家论证会，与会专家们分别从行业规范、语言表述、立法技术和罚则设定、管理工作实际等方面对《条例》提出修改、完善意见。

（五）广泛征求意见

6月16日，我局印发了《关于《保定市城市园林绿化条例（征求意见稿）》征求意见的函》，书面征集市发改委、市财政局、市自然资源和规划局、市住房和城乡建设局、市水利局、市生态环境局、市教育局、市交通运输局、市审批局、市公安局、市场监督管理局、各县（市）城市管理行政综合执法局、国网保定供电公司等35个部门（单位）征求意见。同时通过门户网站广泛征求社会各界的意见和建议。

三、起草原则

   （一）不与上位法抵触的原则

根据依法立法的基本原则，从《条例》的地方性法规属性出发，《条例》起草过程中严格遵循下位法服从上位法的原则要求，严格做到不与上位法相抵触。严格在设区市的地方立法权限范围内行使立法权，每条规范都做到于法有据。

（二）突出《条例》自身特色的原则

《条例》起草过程中，凡是上位法已有规定的，尽量避免重复赘只在需要细化、深化之处进行立法。当上位法没有规定时，则结保定市城市园林绿化工作的实践，听取基层单位普遍反映的共性问题，同时借鉴参照其他省市的立法经验，进行创造性的立法，尽量做到所起草的《条例》草案具有鲜明的地方特色。

（三）注重《条例》的可操作性原则

以问题为导向，侧重实践中突出问题的解决办法。法律的生命力在于实施，《条例》着重就执法中可能出现的问题进行详细规定，尽最大可能满足保定市城市园林绿化工作的现实需要。

四、关于《条例》的主要内容

《条例》分为总则、规划和建设、保护和管理、法律责任及附则，共五章六十二条。主要内容如下：

（一）明确了市和县（市）园林绿化行政主管部门以及其他相关部门的职责。规定了城市园林绿化建设纳入国民经济和社会发展规划，并将绿化建设和养护经费纳入本级财政预算。

（二）规定了城市绿化系统规划编制的原则、要求和程序，明确了城市绿化建设责任主体，明晰了城市绿化工程和建设项目配套绿化工程的设计、监理要求和设计方案审批、竣工验收程序，有效地保障规划方案的落实。并分别细化了对公园绿地、道路绿地、植物选择、立体绿化、城市空间利用的要求。

（三）明确了各类城市绿地养护管理的责任主体、养护管理标准、养护要求等。规范了临时占用绿地，修剪、移植和砍伐树木的审批程序。对禁止损坏城市绿化成果及其设施的行为作了规定。对古树名木的保护作了规定。

（四）设定了违反《条例》规定的法律责任。依据《条例》设定的行为人义务，按照其违法性质、情节后果的严重性，对相关部门和人员违反《条例》的行为规定了责任追究方式。明确了禁止性行为的处罚标准。同时为增强行政主管部门的履职责任感，细化了主管部门及其责任人的法律责任。

五、需要重点说明的问题

（一）创新财政投入机制。除将城市园林绿化建设和养护费用列入政府年度财政预算外，通过立法的形式积极推动创新园林绿化投入机制，鼓励采取以奖代补、贷款贴息等方式增加园林绿化财政投入。同时鼓励社会出资方参与城市绿地的建设。

（二）体现人大监督。将“县级以上人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会报告本级城市园林绿化工作情况,依法接受监督”纳入条例，落实制约机制。

（三）引入专家论证。对于政府投资的城市园林绿化工程设计方案，以及社会出资绿地的设计方案，通过立法的形式引入“专家论证”模式，排除设计方案的主观随意性。同时明确对“社会普遍关注的重大绿化项目的设计方案，还应当向社会公开征求意见。”注重人为本和全民参与，保证方案的客观性。

（四）关于绿植选择。注重对乡土植物的使用，明确规定“市园林绿化主管部门负责制定乡土树种草种名录，并向社会公布。城市园林绿化建设项目采用乡土乔木树种的比例应当占乔木树种总量的百分之七十以上”，通过立法的形式确定乡土树种的比例。同时针对调研中普遍反映的飞絮过敏问题，结合相关规定，明确“科学选择绿化植物，居民区及周边避免选用易致人体过敏的植物种类。限制大面积种植飞絮类植物，已经种植的应当采取科学措施抑制或逐步更替”，充分体现以人为本的立法理念。

（五）突出了对树木的保护。一是规定“旧城区内原有的具有景观利用价值、树龄在二十年以上的高大乔木应当尽量保留”；二是明确“土地征收范围内有树木的，树木所在地人民政府应当告知园林绿化主管部门，由园林绿化主管部门提出处置、保护意见。”三是对调研中普遍存在的毁坏店铺门前树的行为进行规定，明确“沿街单位、商户应当爱护门前树木和绿化设施,有义务配合城市管理综合行政执法部门依法查处破坏沿街树木和绿化设施的行为。”为相关部门进行执法取证提供法律依据。

（六）凸显物权理念。结合《民法典》的立法原则，创设以下规定。一是实行树木权属确认登记制度，为日后处理与树木有关的纠纷，尤其是单位或个人所有的树木引发的纠纷提供权属依据；二是明确国有资产观念，凸显对国有资产的树木、花卉、园林绿化设施的保护。

（七）制定树木基准价值。《河北省绿化条例》中多处提到按树木的基准价值为标准进行处罚。但目前我市并没有树木基准价值标准，各执法单位普遍反映遇到处罚问题一般都需要评估，程序繁琐且投入较大，结合外省调研中苏州、扬州、天津都有制定树木基准价值标准，同时考虑到市场波动情况，遂规定“市园林绿化主管部门组织制定本市树木基准价值标准，经过法定程序后，向社会公布，并根据市场情况适时进行调整。”

（八）关于法律责任。地方性法规是对上位法的补充、细化和完善，但是，《条例》的处罚根据立法要求不能突破上位法的规定。考虑到执法权下放，为了方便基层执法人员有据可依，方便对照执行，将处罚情形逐项进行明确，方便作出参照。同时，增设诚信惩戒制度，规定“对于一个年度内两次以上违反本条例有关规定的单位（个人），应当列入诚信黑名单，由城市综合行政执法局于每一年第一季度在保定信用信息网进行公布”，以期在社会上形成警示效应。